核心提示

財(cái)政政策歷來都是宏觀經(jīng)濟(jì)政策的核心抓手，今年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)財(cái)政政策提出了全新要求。財(cái)政政策的總基調(diào)是“適度加力”，與去年的“加力提效”相比，增加了“適度”二字，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要“用好財(cái)政政策空間”。

范子英

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議是總結(jié)過去一年經(jīng)驗(yàn)和成就、研判未來經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和挑戰(zhàn)、部署下一年重點(diǎn)發(fā)力方向的重要會(huì)議。今年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，做出了“我國(guó)經(jīng)濟(jì)回升向好、長(zhǎng)期向好的基本趨勢(shì)沒有改變，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇大于挑戰(zhàn)”的科學(xué)判斷，指出了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要克服的六大挑戰(zhàn)，即有效需求不足、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩、社會(huì)預(yù)期偏弱、風(fēng)險(xiǎn)隱患仍然較多、國(guó)內(nèi)大循環(huán)存在堵點(diǎn)，外部環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性、不確定性上升。在此基礎(chǔ)上，會(huì)議提出了2024年經(jīng)濟(jì)政策的主基調(diào)：穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破，更加突出了積極有為的經(jīng)濟(jì)政策。

今年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)財(cái)政政策提出了全新要求

財(cái)政政策歷來都是宏觀經(jīng)濟(jì)政策的核心“抓手”，今年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)財(cái)政政策提出了全新的要求。首先是財(cái)政政策的總基調(diào)是“適度加力”，與去年的“加力提效”相比，增加了“適度”二字，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“要用好財(cái)政政策空間”。在有效需求不足約束下，需求側(cè)的經(jīng)濟(jì)政策就非常關(guān)鍵，短期內(nèi)刺激消費(fèi)、投資和出口的政策，都對(duì)財(cái)政支出提出了更高要求。財(cái)政支出資金的來源主要是稅收和債務(wù)，在不增加實(shí)體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的前提下，就要求通過擴(kuò)大債務(wù)融資來支撐積極財(cái)政政策。在過去的這些年里，除了2020年因?yàn)橐咔樵驅(qū)⒊嘧致释黄频?.6%，2023年因?yàn)樵霭l(fā)特別國(guó)債將赤字率提高到3.8%，其他年份的赤字率都維持在3%以下，有效規(guī)避了財(cái)政政策的大起大落。

適度加力的財(cái)政政策，需要2024年的赤字率適度突破3%。一是因?yàn)橹袊?guó)還有足夠的“財(cái)政政策空間”，關(guān)于積極財(cái)政政策的一個(gè)擔(dān)憂，是其可能助推價(jià)格過快上漲，這一擔(dān)憂在現(xiàn)階段是不成立的，11月份的CPI為-0.5%，連續(xù)10個(gè)月在0上下浮動(dòng)，11月的PPI為-3%，連續(xù)14個(gè)月為負(fù)增長(zhǎng)，這些都說明積極財(cái)政政策有利于助推價(jià)格回到正增長(zhǎng)區(qū)間，溫和的通脹更有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。二是有利于加大宏觀調(diào)控力度和改善社會(huì)預(yù)期，雖然赤字率的適度上升也不會(huì)增加大量的債務(wù)融資，但是突破3%的赤字率約束，是在向全社會(huì)傳遞一個(gè)積極的信號(hào)。

與此相關(guān)的一個(gè)問題，是哪一級(jí)財(cái)政更加適合來“加力”?？傮w上，中央財(cái)政加杠桿的優(yōu)勢(shì)更加明顯，一是因?yàn)橹醒胴?cái)政的信用最高，相應(yīng)的融資成本更低，同時(shí)，向市場(chǎng)投放更多的國(guó)債，也能夠繁榮金融市場(chǎng);二是因?yàn)橹醒胴?cái)政的負(fù)債比率較低，具有更大的“加力”空間。截至今年10月，國(guó)債占全部政府債務(wù)的比重為42%，低于大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，如果加上地方政府的隱性債務(wù)，國(guó)債的比重還要更低?？紤]到近年來地方財(cái)政“三保”壓力，中央財(cái)政可以適度加大杠桿，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式來緩解基層財(cái)政壓力，同時(shí)降低地方財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

在“適度加力”總基調(diào)之上，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)2024年的財(cái)政政策進(jìn)行了具體部署。在地方債券的使用方面，提出“合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券用作資本金范圍”。跟全球其他主要經(jīng)濟(jì)體相比，中國(guó)政府的負(fù)債率處于相對(duì)較低的水平，總體上不存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。不過，由于債務(wù)在時(shí)間和空間上的分布不均勻，部分地區(qū)存在結(jié)構(gòu)性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)一些地區(qū)的融資平臺(tái)由于流動(dòng)性不足暴露出來的風(fēng)險(xiǎn)，今年7月24日召開的中央政治局會(huì)議提出了一攬子化債方案，通過財(cái)政化債和金融化債，這些地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到了較妥善解決。2024年，債務(wù)融資在部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中依然是非常關(guān)鍵的，需要統(tǒng)籌好地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解和穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)系，地方政府應(yīng)發(fā)揮好專項(xiàng)債券的投資帶動(dòng)作用，增強(qiáng)專項(xiàng)債券資金對(duì)社會(huì)投資的撬動(dòng)效應(yīng)。

社會(huì)各界普遍對(duì)減稅降費(fèi)抱有非常高的期待，與2022年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議相比，今年新增了關(guān)于減稅降費(fèi)的要求，提出要“落實(shí)好結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)政策”。2016年以來，中國(guó)加大了減稅降費(fèi)力度，切實(shí)為經(jīng)營(yíng)主體減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，2016年至2021年全國(guó)新增減稅降費(fèi)累計(jì)超8.6萬(wàn)億元。在2018-2020年期間，中國(guó)實(shí)施了力度更大的普惠性減稅和實(shí)質(zhì)性減稅，將增值稅的基準(zhǔn)稅率由17%降低至13%，同時(shí)加大了對(duì)小微企業(yè)的減稅力度。這些減稅降費(fèi)政策使得中國(guó)的宏觀稅負(fù)持續(xù)下降，2022年的宏觀稅負(fù)(稅收/GDP)為13.8%，在全球主要經(jīng)濟(jì)體中處于最低水平。因此，未來需要更加精準(zhǔn)的傾向性減稅降費(fèi)政策，同時(shí)兼顧政策導(dǎo)向和財(cái)政安全。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出減稅降費(fèi)要“重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新和制造業(yè)發(fā)展”，針對(duì)科技創(chuàng)新，財(cái)政政策需要對(duì)科創(chuàng)投入和科創(chuàng)產(chǎn)出實(shí)施相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，包括研發(fā)費(fèi)用的加計(jì)扣除、重點(diǎn)行業(yè)的稅收減免、科技成果轉(zhuǎn)化的個(gè)稅優(yōu)惠等。制造業(yè)發(fā)展需要加大投資和設(shè)備更新，因此應(yīng)實(shí)施與投資直接掛鉤的稅收激勵(lì)政策，包括先進(jìn)制造業(yè)增值稅加計(jì)抵減、增值稅留抵退稅、固定資產(chǎn)加速折舊等。

新一輪的財(cái)稅體制改革需要系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)

在歷次財(cái)政改革中，體制改革一直都是“牛鼻子”，這次的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革”。現(xiàn)有的財(cái)稅體制來源于1994年的分稅制改革，分稅制改革在稅收制度、中央地方財(cái)政關(guān)系、征管體系等方面都進(jìn)行了系統(tǒng)重塑，促進(jìn)了國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的初步形成。經(jīng)過2002年所得稅分享改革和2016年“營(yíng)改增”之后，該制度也發(fā)生了系統(tǒng)變化：一方面，由于原有的地方稅逐步轉(zhuǎn)入共享稅，財(cái)產(chǎn)稅體系的推進(jìn)相對(duì)較慢，地方財(cái)政缺乏主體稅種，各級(jí)財(cái)政的收入來源結(jié)構(gòu)高度雷同;另一方面，為了兜牢基層“三?！惫ぷ?，中央財(cái)政向地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付了大量的財(cái)政資源，同時(shí)通過創(chuàng)新財(cái)政資金的直達(dá)機(jī)制，推動(dòng)國(guó)家財(cái)力向基層財(cái)政下沉。2024年恰好是中國(guó)分稅制改革三十周年，為了應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的挑戰(zhàn)，需要謀劃新一輪的財(cái)稅體制改革。

新一輪的財(cái)稅體制改革須服務(wù)于多重戰(zhàn)略目標(biāo)，首先是服務(wù)于以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求，現(xiàn)有的地方財(cái)政收入主要來自于流動(dòng)性的稅基，地區(qū)之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)阻礙了統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成;其次是服務(wù)于宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新形勢(shì)，在宏觀經(jīng)濟(jì)的“三駕馬車”中，消費(fèi)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)越來越大，現(xiàn)有財(cái)稅制度“重生產(chǎn)、輕消費(fèi)”，消費(fèi)與地方財(cái)政的關(guān)聯(lián)程度不足;第三是服務(wù)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)稅收入產(chǎn)生了“虹吸效應(yīng)”，深刻改變了財(cái)政資源的地區(qū)分布，加劇了地區(qū)間的不平等。

新一輪的財(cái)稅體制改革需要系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)。首先是構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)資源分布相匹配的稅制結(jié)構(gòu)，在財(cái)政的初次分配中，將更多財(cái)力分配給內(nèi)陸地區(qū)，降低政府間轉(zhuǎn)移支付的必要性，例如構(gòu)建以消費(fèi)端為主的流轉(zhuǎn)稅、提高直接稅比重等等;其次是在完善稅制的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步完善中央地方事權(quán)劃分，并對(duì)中央地方的財(cái)權(quán)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整;第三是統(tǒng)籌推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，提高省級(jí)財(cái)政的事權(quán)和財(cái)權(quán)，壓實(shí)省級(jí)財(cái)政的兜底責(zé)任，增強(qiáng)地方財(cái)政可持續(xù)性。財(cái)稅體制改革旨在通過頂層設(shè)計(jì)解決財(cái)政體制內(nèi)的系統(tǒng)性難題，主要作用是進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和發(fā)展財(cái)政的積極性，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。

今年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在財(cái)政支出、減稅降費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)稅體制等方面都進(jìn)行了系統(tǒng)部署，這有利于加大宏觀調(diào)控力度，實(shí)現(xiàn)“三駕馬車”協(xié)同發(fā)力，統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)化解與穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)，以高質(zhì)量發(fā)展推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)。

(作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授)

責(zé)編：鄧玉嬌

一審：詹娉俏

二審：朱曉華

三審：趙雨杉

來源：湖南日?qǐng)?bào)·新湖南客戶端