習(xí)近平總書記指出，對兒童特別是孤兒和殘疾兒童，全社會都要有仁愛之心、關(guān)愛之情，共同努力使他們能夠健康成長，感受到社會主義大家庭的溫暖。近年來，我國困境兒童的合法權(quán)益得到了有效保障，但仍有一些兒童因監(jiān)護(hù)無力、監(jiān)護(hù)不當(dāng)、監(jiān)護(hù)缺失和監(jiān)護(hù)侵害等情況陷入困境。

　　2015年以來，湖南省湘西土家族苗族自治州（以下簡稱湘西州）探索建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門協(xié)同、社會參與、養(yǎng)育一體的困境兒童集中照護(hù)模式，從源頭上解決了困境兒童監(jiān)護(hù)風(fēng)險高的問題，切實保障困境兒童在身體、智力、精神、道德、個性和社會性等方面得到充分發(fā)展，為兒童福利事業(yè)改革創(chuàng)新提供了較好的實踐經(jīng)驗。2024年9月，湖南省民政廳在深入調(diào)研基礎(chǔ)上印發(fā)《關(guān)于推行困境兒童委托照護(hù)工作的指導(dǎo)意見》，鼓勵各地將評估存在監(jiān)護(hù)困境的兒童由未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中照護(hù)，切實加強困境兒童權(quán)益保障，通過制度創(chuàng)新持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果、促進(jìn)社會公平正義，讓困境兒童真正走出“困境”，確保共同富裕道路上“一個不能掉隊”。

　　“慈愛園”的實踐探索

　　湘西州積極探索開展困境兒童委托照護(hù)工作，建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門協(xié)同、社會參與、養(yǎng)育一體的“慈愛園”模式。州委常委會和政府常務(wù)會每年專題研究困境兒童委托照護(hù)工作，先后出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強社會散居孤兒保障工作的通知》、《關(guān)于進(jìn)一步加強困境兒童保障工作的通知》等系列政策文件，湘西州人大通過開展代表建議專項辦理、“2+N”評議監(jiān)督和法治政府監(jiān)督等方式，監(jiān)督困境兒童委托照護(hù)工作開展情況，對47個愛心企業(yè)和組織、37名愛心人士進(jìn)行表彰。

　　（一）全領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。累計投入1.2億元，按照“立足實際、著眼發(fā)展、滿足需求”原則，將全州所有縣級兒童福利機(jī)構(gòu)全部轉(zhuǎn)型為未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一命名為“慈愛園”。共建設(shè)“慈愛園”8個，聘用全額撥款事業(yè)編制人員46名、政府雇員139名，由湘西州財政每年安排預(yù)算經(jīng)費1467萬元，保障機(jī)構(gòu)正常運營和機(jī)構(gòu)內(nèi)兒童的教育、醫(yī)療費用，所有機(jī)構(gòu)均達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、環(huán)境園林化、管理規(guī)范化的要求。

　　（二）全流程規(guī)范管理。發(fā)動村（居）民委員會在全州開展摸底排查，發(fā)現(xiàn)社會散居孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童以及低保等特殊困難家庭中存在監(jiān)護(hù)困境的兒童，在征得監(jiān)護(hù)人同意的情況下（監(jiān)護(hù)侵害情形除外），由民政部門牽頭組織監(jiān)護(hù)能力評估，由監(jiān)護(hù)人、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、“慈愛園”、民政部門簽訂五方協(xié)議后入園。兒童年滿18歲沒有繼續(xù)在讀的或者監(jiān)護(hù)人恢復(fù)監(jiān)護(hù)能力的，按相關(guān)規(guī)定辦理離園。

　　（三）全方位精細(xì)服務(wù)。采取“貼心式管理、全方位孵化”模式，為孩子們提供家庭式的溫馨生活和良好學(xué)習(xí)環(huán)境，制定人性化家規(guī)、實行軍事化管理，全力培養(yǎng)孩子的獨立能力、集體意識和良好行為習(xí)慣，鼓勵孩子們“自己事情自己做、集體事情共同做”，并且每月開設(shè)集體生日會，增強孩子們的幸福感和歸屬感。聯(lián)合團(tuán)委、婦聯(lián)、慈善總會實施“湘西慈愛助孤計劃”，每個“慈愛園”配備1名專職心理輔導(dǎo)老師，在晚間和周末開展心理健康輔導(dǎo)和咨詢服務(wù)。

　　（四）全方面培育發(fā)展。對接教育部門，保障義務(wù)教育階段兒童就讀優(yōu)質(zhì)中小學(xué)校，發(fā)動吉首大學(xué)大學(xué)生志愿者對兒童分層分類進(jìn)行課業(yè)輔導(dǎo)。聯(lián)合湘西州教體局、民族中學(xué)開設(shè)“慈愛陽光班”，每年招收40名高中階段成績優(yōu)異兒童，并全額資助學(xué)雜費；發(fā)起“朝陽助學(xué)行動”，對考取本科以上的事實無人撫養(yǎng)兒童每人每年資助1萬元助學(xué)金。與湖南建筑高級技工學(xué)校、廣州市技師學(xué)院等12所職業(yè)院校簽訂合作協(xié)議，對未能考上高中的兒童成年后定向開展職業(yè)技能培訓(xùn)。

　　（五）全社會共同參與。積極引導(dǎo)愛心企業(yè)、社會組織等社會力量，累計捐款2496.43萬元。湘西州慈善總會以“關(guān)愛貧困孤兒助學(xué)”為主題，發(fā)起網(wǎng)絡(luò)募捐，籌款2776萬元；聯(lián)合吉首農(nóng)村商業(yè)銀行等建立“慈善助孤基金”，籌款1400萬元。先后有3.5萬名愛心人士、義工、大學(xué)生志愿者到“慈愛園”開展素質(zhì)拓展、心理輔導(dǎo)等志愿服務(wù)活動。

　　“慈愛園”取得的成效

　　（一）“兩個兜底”得到有效保障。“慈愛園”全額負(fù)擔(dān)兒童生活、醫(yī)療、教育等費用，開展升學(xué)專項幫扶項目及就業(yè)安置服務(wù)，通過營造家庭氛圍、提供人性化服務(wù)和良好的生活學(xué)習(xí)環(huán)境，解決了困境兒童普遍存在的情感上缺關(guān)愛、生活上缺關(guān)照、行為上缺管教、健康上缺保障、學(xué)習(xí)上缺輔導(dǎo)等問題，讓孩子們情有所依、生活有序、監(jiān)管有人、健康有保、學(xué)有所教，在做好傳統(tǒng)生活兜底的同時，依法履行監(jiān)護(hù)兜底職責(zé)，切實提升了兒童的生活、監(jiān)護(hù)和教育質(zhì)量，保障了他們身心健康成長。

　　（二）失足失范得到有效預(yù)防。困境兒童普遍缺少親情關(guān)愛和有效監(jiān)護(hù)，自身又缺乏分辨是非的能力，極易受到社會不良習(xí)氣影響、發(fā)生行為失范，甚至走上違法犯罪道路?！按葠蹐@”非常重視兒童思想道德素養(yǎng)和行為習(xí)慣的培養(yǎng)，幫助他們樹立自信自強的人生理念，有效預(yù)防失足失范。目前，“慈愛園”集中養(yǎng)育的孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童，成年后沒有一人違法犯罪。

　　（三）兒童得到更好發(fā)展。“慈愛園”內(nèi)兒童可以共享區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源，兒童的發(fā)展權(quán)得到更充分保障。2023年，全州社會散居孤兒和事實無人撫養(yǎng)兒童18歲以下就讀率85.53%，園內(nèi)兒童就讀率達(dá)100%。9年來，“慈愛園”養(yǎng)育的孩子中就讀中等職業(yè)學(xué)校的209人、高中105人、高職75人、大學(xué)?？?35人、本科50人、研究生1人，考取公務(wù)員1人，考取事業(yè)單位44人，參軍7人。

　　存在的困難問題

　　（一）委托照護(hù)對象問題。《關(guān)于推行困境兒童委托照護(hù)工作的指導(dǎo)意見》明確，委托照護(hù)對象為社會散居孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童以及低保等特殊困難家庭中因監(jiān)護(hù)無力、監(jiān)護(hù)不當(dāng)、監(jiān)護(hù)缺失和監(jiān)護(hù)侵害等造成監(jiān)護(hù)困境的兒童，但在實際執(zhí)行過程中，往往會出現(xiàn)符合條件的對象由于監(jiān)護(hù)人不愿將基本生活補貼交給機(jī)構(gòu)，拒絕辦理委托照護(hù)的情形。如何從司法層面規(guī)范對不合格監(jiān)護(hù)人的強制執(zhí)行，是一個亟待解決的難題。

　　（二）法律責(zé)任風(fēng)險問題。“慈愛園”采取的是同監(jiān)護(hù)人、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民政部門簽訂協(xié)議后入園，雖然未發(fā)生過一起監(jiān)護(hù)人與機(jī)構(gòu)或民政部門之間的糾紛，但集中照護(hù)的孩子監(jiān)護(hù)權(quán)并不屬于民政部門，如果發(fā)生孩子罹患疾病、發(fā)生意外等特殊情形而造成嚴(yán)重后果，如何厘清各方責(zé)任，在緊急情況下由誰來履行臨時監(jiān)護(hù)的責(zé)任，還需要從法律層面予以明確。

　　（三）人才隊伍能力提升問題。“慈愛園”當(dāng)前的專職工作人員，特別是政府購買服務(wù)人員，薪酬待遇偏低、地區(qū)差異明顯，且沒有針對這一群體的職業(yè)技能培訓(xùn)和人才培養(yǎng)計劃，人員隊伍的穩(wěn)定性和專業(yè)性需進(jìn)一步加強。

　　對策建議

　　（一）完善政策制度。建議在國家層面研究制定兒童福利服務(wù)機(jī)構(gòu)集中照護(hù)困境兒童管理辦法，明確入院條件、入院流程、檔案管理、服務(wù)規(guī)范、人員管理、財務(wù)管理、安全管理等內(nèi)容，同時制定統(tǒng)一的監(jiān)護(hù)風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)議樣本等，確保集中照護(hù)行為合法、程序合理、服務(wù)有效。

　　（二）加強統(tǒng)籌規(guī)劃。充分利用現(xiàn)有民政領(lǐng)域服務(wù)機(jī)構(gòu)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、優(yōu)化資源配置，科學(xué)、合理規(guī)劃本地區(qū)兒童福利服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和改造，加強人員配備、經(jīng)費保障，滿足困境兒童委托照護(hù)所需基本條件。

　　（三）強化隊伍建設(shè)。規(guī)范兒童福利服務(wù)機(jī)構(gòu)專職人員薪酬標(biāo)準(zhǔn)、培養(yǎng)計劃和晉升渠道，鼓勵機(jī)構(gòu)開發(fā)設(shè)置社會工作等專業(yè)崗位，提升工作人員的專業(yè)能力和專業(yè)素養(yǎng)。

　　（四）明確監(jiān)管職責(zé)。明確各級民政部門對兒童福利服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作指導(dǎo)和日常監(jiān)管責(zé)任，通過建立兒童福利服務(wù)機(jī)構(gòu)安聯(lián)網(wǎng)、推進(jìn)檔案電子化等手段，提升機(jī)構(gòu)安全監(jiān)管效能。

　　（五）推動協(xié)同參與。積極拓展社會組織、志愿者、愛心企業(yè)、愛心人士等社會力量參與困境兒童關(guān)愛服務(wù)的渠道。民政協(xié)同教育、衛(wèi)健、人社、殘聯(lián)、團(tuán)委、婦聯(lián)等部門單位，為集中照護(hù)的困境兒童就讀、就醫(yī)、成年后就業(yè)等方面爭取更大的政策支持和保障。（作者系湖南省民政廳黨組書記 曹忠平）

　　《中國民政》雜志2025年2月下刊

責(zé)編：楊鴻雁

一審：潘文秀

二審：張馬良

三審：周韜

來源：中國民政