曾力寧 唐未兵

核心提示

深化零基預(yù)算改革，強化重大戰(zhàn)略任務(wù)和基本民生財力保障，需遵循“以零為基”原則推動預(yù)算單位工作轉(zhuǎn)型、“以事定錢”原則完善預(yù)算標準體系建設(shè)、“以效促用”原則推進預(yù)算績效深度融合，以財政真金白銀有力支持具有長遠意義的民生保障、科技創(chuàng)新、重大戰(zhàn)略等項目，為湖南高質(zhì)量發(fā)展注入新動能。

零基預(yù)算改革是黨的二十屆三中全會部署的重大改革項目之一。今年全國兩會，政府工作報告進一步提出“支持地方深化零基預(yù)算改革，在支出標準、績效評價等關(guān)鍵制度上積極創(chuàng)新”。傳統(tǒng)“增量預(yù)算”以上一年預(yù)算撥款為基礎(chǔ)進行適度調(diào)整，“零基預(yù)算”則是從實際需要、財力狀況出發(fā)，逐項審議、綜合平衡編制預(yù)算，能夠更靈活地應(yīng)對環(huán)境變化，更合理有效地分配資源。

20世紀90年代我國曾進行零基預(yù)算試點，但因財政制度與預(yù)算編制技術(shù)尚不成熟，并未引發(fā)制度性變革。2014年《中華人民共和國預(yù)算法》修改，2021年《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》明確提出積極運用“零基預(yù)算”理念。在黨中央、國務(wù)院的支持鼓勵下，多地結(jié)合自身特點進行了積極探索。湖南于2023年在省級層面部署開展零基預(yù)算改革，成效顯著。我省現(xiàn)將深化零基預(yù)算改革列入首批12項重點改革事項，為加快實現(xiàn)省市縣和各類資金全覆蓋，需推動預(yù)算單位工作轉(zhuǎn)型，完善預(yù)算標準體系建設(shè)，推進預(yù)算績效深度融合，助推湖南高質(zhì)量發(fā)展。

推動預(yù)算工作“三性”協(xié)同，形成助推高質(zhì)量發(fā)展整體合力

增強各級各部門工作的整體性、聯(lián)動性、主動性，能解決零基預(yù)算改革復(fù)雜性帶來的諸多問題。傳統(tǒng)預(yù)算政策分散、財政資金重復(fù)且低效，制度引發(fā)的工作慣性同樣影響著預(yù)算實效的發(fā)揮。零基預(yù)算“以零為基”要求打破基數(shù)觀念和支出固化格局，讓零基思維過程和方法成為問題解決和決策的方式，形成推動高質(zhì)量發(fā)展的整體合力。

以理清預(yù)算分配權(quán)為抓手硬化責任約束，提升工作整體性。把依托行政權(quán)力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入預(yù)算管理，推進專項資金、部門內(nèi)部資金、跨部門資金統(tǒng)籌使用。市縣牢固樹立一盤棋理念，大力整合專項資金，將散落在各部門的財政資金、政府資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理。新增項目采用零基預(yù)算，存量項目分階段進行零基預(yù)算審核清理，銜接好中長期預(yù)算規(guī)劃，確保財政政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性。

以資金整合為紐帶推動部門協(xié)同，增強工作聯(lián)動性。打破專項資金歸部門所有、由部門支配的傳統(tǒng)思路，逐步實現(xiàn)資金池統(tǒng)籌，以“大財政”理念服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局。加強新質(zhì)生產(chǎn)力、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域的跨部門協(xié)調(diào)配合，消除職能交叉與重復(fù)浪費現(xiàn)象。發(fā)揮財政部門核心預(yù)算機構(gòu)作用，從全局視角統(tǒng)籌協(xié)調(diào)預(yù)算編制與管理，確保預(yù)算政策與政府政策的一致性。

以制度變革為引擎激發(fā)思路創(chuàng)新，提升工作主動性。根據(jù)零基預(yù)算編制上下結(jié)合的制度特點，推動各行業(yè)主管部門將項目謀劃提前，改“爭資金”為“比項目”。改“被動接單”為“主動謀劃”，加強基層政府工作人員走訪調(diào)研力度，深入摸底產(chǎn)業(yè)鏈，落實部門協(xié)調(diào)聯(lián)系的意見建議。將預(yù)算安排與湖南省發(fā)展戰(zhàn)略、部門職能和重點工作計劃相銜接，形成全方位的改革思路。

完善預(yù)算標準“三體系”建設(shè)，保障高質(zhì)量發(fā)展重點領(lǐng)域需求

預(yù)算標準體系建設(shè)等技術(shù)層面配套改革，在零基預(yù)算的有效落實中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用。我省在預(yù)算支出標準建設(shè)方面，已制定部分通用性項目標準、印發(fā)《湖南省省本級預(yù)算評審管理實施細則（試行）》。零基預(yù)算“以事定錢”要求按照項目支出標準、輕重緩急及績效評估情況科學統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)財政管理相機抉擇與動態(tài)平衡，保障高質(zhì)量發(fā)展重點領(lǐng)域需求。

完善預(yù)算支出標準體系，織密支出基準網(wǎng)。合理構(gòu)建項目分類體系，按照支出經(jīng)濟分類與部門職責任務(wù)，分別建立一二級預(yù)算支出標準?？茖W測算具體支出標準，采用綜合限額與分項標準相結(jié)合、總量控制與分項標準相結(jié)合的方式，分別為基本支出與項目支出建立定額標準。建立動態(tài)調(diào)整機制，結(jié)合湖南各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收入、部門單位事業(yè)發(fā)展和工作實際需要等情況，動態(tài)調(diào)整標準，優(yōu)化方案可行性。

建立預(yù)算排序標準體系，明晰排序優(yōu)先級。細化排序機制，在現(xiàn)有五級優(yōu)先序基礎(chǔ)上設(shè)計雙層嵌套的排序機制，政策任務(wù)按重要性分類、支出項目按績效目標評價排序。成立專家組，由分管領(lǐng)導(dǎo)和各預(yù)算項目單位負責人共同確認分項預(yù)算項目類別、遴選評分標準、對同分項目排序等。引入三方論證，增加公眾參與、專家意見征詢、第三方評估等渠道，提升項目排序透明度。

健全預(yù)算績效標準體系，樹立考核新標桿。在我省現(xiàn)有績效指標庫的基礎(chǔ)上，推動各地區(qū)緊扣行業(yè)領(lǐng)域重點工作和核心任務(wù)科學設(shè)置核心績效指標體系，進一步細化三級指標，合理確定指標權(quán)重。推動績效指標體系共通共享，結(jié)合市縣工作實際和特點進行動態(tài)調(diào)整，提高評價的公正性。

推進預(yù)算績效“三全”融合，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展治理能力提升

績效管理對預(yù)算管理的約束性具有結(jié)果性導(dǎo)向，能有效提高財政資金配置效率。我省通過印發(fā)《湖南省預(yù)算支出績效評價管理辦法》等制度辦法，開展“績效管理提升年”等相關(guān)活動，推進預(yù)算績效管理，已初步破解績效預(yù)算“兩張皮”問題。零基預(yù)算“以效促用”的要求與績效管理對預(yù)算執(zhí)行成效精準量化的要求相契合，推進預(yù)算績效“三全”融合，能有效發(fā)揮激勵約束作用，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展治理能力提升。

構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局，將各級政府收支預(yù)算、部門單位預(yù)算收支、政策和項目，全方位納入績效管理。在現(xiàn)有制度框架基礎(chǔ)上完善績效管理辦法，涵蓋部門整體、政策和項目、下級財政運行情況等，構(gòu)建預(yù)算與績效管理深度融合的制度框架。建立預(yù)算管理一體化信息系統(tǒng)，實現(xiàn)部門、單位、政策和項目預(yù)算收支全面納入預(yù)算績效管理。

建立全過程預(yù)算績效管理鏈條，將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程。強化績效目標管理，注重指標與實際任務(wù)的匹配程度、指標間的邏輯關(guān)聯(lián)性、權(quán)重分配、定性與定量均衡等。建立績效評估機制，對所有預(yù)算部門分行業(yè)、分領(lǐng)域全覆蓋的動態(tài)指標庫及時更新、動態(tài)調(diào)整。做好績效運行監(jiān)控，明確監(jiān)控范圍、優(yōu)化監(jiān)控方式，做到及時反饋。開展績效評價和結(jié)果運用，真正體現(xiàn)預(yù)算編制獎優(yōu)罰劣導(dǎo)向。

完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系，推動績效管理在一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算的全覆蓋。積極延伸開展涉及財政資金的政府投資基金、主權(quán)財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項目績效管理。

【作者分別系湖南師范大學馬克思主義學院講師，湖南師范大學馬克思主義學院教授、博士生導(dǎo)師。本文為湖南省社科基金青年項目“新質(zhì)生產(chǎn)力理論的原創(chuàng)性貢獻研究”（24YBQ004）階段性成果】

責編：周澤中

一審：周澤中

二審：歐陽金雨

三審：王禮生

來源：湖南日報·新湖南客戶端